Außenfinanzierung soll in eine strategieorientierte Budgetlinie konsolidiert werden

Die EU verhandelt derzeit über ihren Haushalt für 2028 bis 2034, den mehrjährigen Finanzrahmen (Multiannual Financial Framework/MFF). Dabei geht es darum, welchen Umfang und welche Ausrichtung die europäische Entwicklungszusammenarbeit (EZ) in den kommenden Jahren haben wird. Mit dem geplanten Global Europe Instrument sollen geostrategische und geoökonomische Interessen stärker in den Vordergrund rücken.

Neben den EU-Mitgliedstaaten sind auch die EU-Institutionen selbst ein bedeutender Akteur und Finanzier der Entwicklungszusammenarbeit. Da gerade große EU-Mitglieder wie Deutschland, Frankreich und die Niederlande ihre Mittel in den letzten Jahren deutlich gekürzt haben, fällt der Ausgang der Verhandlungen in Brüssel besonders ins Gewicht.

Diese Verhandlungen gehen gerade in die heiße Phase über. Ihr Abschluss wird noch für 2026 angestrebt.  Die am 10. Oktober 2026 vorgestellte negotiating box der irischen Präsidentschaft des Europäischen Rats soll einen Konsensvorschlag der Mitgliedstaaten gegenüber dem Europäischen Parlament  und der Europäischen Kommission darstellen. Ab dem 15. Oktober 2026 sollen die Verhandlungen der drei EU-Institutionen beginnen. Diese werden im EU-Jargon als Trilog bezeichnet.

Als dritte von vier Budgetlinien des MFF soll das Global Europe (GE) Instrument bisherige separate Programme für Entwicklungszusammenarbeit (EZ) und humanitäre Hilfe in einer flexibleren Struktur bündeln. Gleichzeitig soll GE das von allen drei EU-Institutionen weitgehend unterstützte Ziel verfolgen, die Außenfinanzierung stärker nach geostrategischen und geoökonomischen Interessen auszurichten und die Global Gateway Initiative komplementär zu ergänzen. 

Das ursprüngliche von der Kommission vorgesehene Budget für GE von circa 200 Mrd. € wurde von der irischen negotiating box bereits um knapp 16 % gesenkt. Zum Vergleich: der gesamte MFF soll laut negotiating box um 8 % gekürzt werden. 

Dass der Forderung des Parlaments nach einer Erhöhung auf 225 Mrd. € entgegengekommen wird, scheint zunehmend unwahrscheinlich. Die mächtigen sogenannten Frugals (Österreich, Dänemark, Finnland, Deutschland, die Niederlande und Schweden) fordern doch weiterhin drastische Einschnitte. 

Der deutsche Kanzler Merz äußerte diese Forderung bereits wenige Stunden nach Veröffentlichung des Kompromissvorschlags und erteilte auch schon zuvor Einnahmeerhöhungen als Ersatz für Kürzungen eine Absage. Zur Gruppe der Frugals gehören primär die großen Nettobeitragszahler zum EU-Haushalt, die schon in früheren Verhandlungsrunden eine Präferenz für ein möglichst schmales Budget gezeigt haben. 

Flexibilität statt Planbarkeit und demokratischer Kontrolle

Die bisherigen Vorschläge der Kommission und des EU-Rats würden das Instrument deutlich flexibler machen. Anders als in den MFF der letzten Jahrzehnte sehen sie deutlich höhere Mittel für nicht programmierbare Budgetlinien und Ad-hoc-Budgetlinien vor. Auch werden keine konkreten Unterziele definiert. Für die geographischen Programmlinien sollen lediglich Richtwerte statt Untergrenzen gelten. 

Es wird jedoch versichert, dass mindestens 90 % der Mittel des Instruments (vgl. 93 % im MFF für 2021 bis 2027) die Kriterien für official development assistance (ODA) erfüllen sollen. Sie sollen also als Zuschüsse oder zinsvergünstigte Kredite vergeben werden und klare Entwicklungszwecke verfolgen.

In den relevanten Ausschüssen des Europaparlaments (AFET & DEVE, für Außen- und Entwicklungspolitik) werden Forderungen nach Mindestbeiträgen für zweckgebundene Ausgaben laut. Diese sollen die Verbindlichkeit gegenüber Partnerländern und die parlamentarische Kontroll- und Evaluationsfähigkeit gewährleisten.

Die Kommission begründet die strategische Ausrichtung und die flexible Struktur des GE-Instruments mit der unsicheren globalen Situation. Diese erfordere zügige Reaktionen und größeren politischen Spielraum. Die Diskretion, die der Kommission damit zur Verfügung stehen soll, birgt jedoch viele Risiken für entwicklungspolitische und humanitäre Ziele.

Außenfinanzierung als Druckmittel

Neben der Unsicherheit für Partner und der mangelnden demokratischen Transparenz ist insbesondere die Möglichkeit der Politisierung des GE-Instruments zu kritisieren. 

Die Kommission könnte durch den kurzfristigen Entzug von Mitteln Druck auf Partnerländer ausüben, etwa bei der Rücknahme von Migrant*innen. Diese Möglichkeit stellt das Selbstverständnis der EU als Verteidigerin humanitärer Prinzipien und als Entwicklungspartner auf Augenhöhe in Frage.

Alexei Jones von ECDPM fasst dies treffend zusammen: „Das GE-Instrument entwickelt sich sukzessive von einem Entwicklungsinstrument mit geopolitischen Ambitionen hin zu einem geopolitischen Instrument mit entwicklungspolitischen Absicherungen." 

Zwar werden Lippenbekenntnisse zur ODA-Quote oder Armutsbekämpfung abgegeben, diese werden jedoch nicht in verbindlichen Programmlinien festgehalten. Dadurch verschieben sich entwicklungspolitische Auseinandersetzungen vom legislativen Prozess hin zur Umsetzung. In dieser Phase könnten Transparenz und Kontrolle durch Parlament und Zivilgesellschaft nur unter erschwerten Bedingungen möglich sein.

Folgt die EU der Trumpschen USAID-Linie?

In den kommenden Wochen wird insbesondere der Umfang von GE und des MFF als Ganzem im Zentrum der Verhandlungen stehen. Die neue konsolidierte Struktur und die strategische Ausrichtung des Budgets scheinen aktuell von allen Institutionen weitestgehend akzeptiert zu sein. 

Hoffnungen, dass das GE-Instrument vor weiteren überproportionalen Kürzungen verschont bleiben könnte, haben sich mit der irischen negotiating box aufgelöst. Auch im weiter schwelenden Konflikt um den Umfang des gesamten MFFs hat sich noch kein Staat als Verteidiger des GE-Instruments herauskristallisiert. Stattdessen droht es im Konflikt zwischen den Befürworter*innen der Budgetlinien zu Agrarsubventionen und Wettbewerbsfähigkeit weiter amputiert zu werden. Daher bleibt zu hoffen, dass sich das Parlament immerhin mit seinen Forderungen durchsetzen kann, weitere reale Kürzungen zu verhindern.

Barry Andrews von RENEW Europe, Vorsitzender des Entwicklungsausschusses DEVE, warnte eindringlich davor, mit weiteren Einschnitten bei GE in die Fußstapfen von Trumps USAID-Kürzungen zu treten. Der deutsche entwicklungspolitische Verband VENRO adressiert in einem Forderungskatalog explizit die Bundesregierung als größten Vertreter der Frugals und verlangt, auf weitere Kürzungen zu verzichten. 

Die Rolle der Bundesregierung in den Verhandlungen um das GE-Instrument ist abgesehen von den öffentlichen Sparforderungen nach außen noch unklar. Da aber die nationale Entwicklungszusammenarbeit bei den Kürzungen und der geopolitischen und geoökonomischen Neuausrichtung vorauseilt, ist davon auszugehen, dass die Regierung als Antreiber dieser Entwicklung gesehen und als äußerst unrühmlich bezeichnet werden kann.