Der G7 Gipfel in Elmau 2022. Geopolitik überschattet Entwicklungsagenda

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G7 Demo München
G7 Demo München

von Bodo Ellmers

Der G7 Gipfel in Elmau war der Höhepunkt der deutschen G7-Präsidentschaft in 2022. Entgegen den ursprünglichen Absichten der Bundesregierung, dominierten Sicherheitspolitik und Geostrategie den Prozess, bedingt durch den Krieg in Osteuropa. Ihren Anspruch, weltwirtschaftliche Fragen zu koordinieren, haben die G7 dagegen weitgehend aufgegeben. Finanzielle Zusagen an Drittländer wurden vor allem im Bereich Ernährung und Infrastruktur gemacht. Erstere scheinen jedoch dem Ausmaß der Ernährungskrise nicht angemessen, und bei Letzteren ist fraglich, ob es sich um zusätzliches Geld handelt. Als bedeutendste institutionelle Innovation sticht der neue Klimaclub hervor. Doch ist fraglich, welchen Mehrwert er gegenüber dem Klimaprozess der Vereinten Nationen bringt. 

Die G7 in Zeiten geopolitischer Spannungen

Deutschlands neue Ampel-Regierung übernahm nur wenige Wochen nach ihrem Amtsantritt turnusgemäß den G7-Vorsitz. Die Schwerpunkte der deutschen Präsidentschaft wurden daher erst im Januar 2022, also relativ spät kommuniziert. Die Ortswahl für den G7-Gipfel fiel auf Schloss Elmau in den bayerischen Alpen, dieselbe Location wie sieben Jahre zuvor. 

Ursprünglich sollte es im G7-Prozess um die wirtschaftliche Erholung nach der Coronakrise, und um Sektorthemen wie Klima und Gesundheit behandelt werden. In Abgrenzung zu geopolitischen Konkurrenten, insbesondere China, standen auch Maßnahmen zur Stärkung von Demokratie und bürgerlichen Freiheitsrechte auf der Agenda.

Im Rückblick überraschend: Das Schwerpunktepapier der deutschen Präsidentschaft betitelt ein Unterkapital mit „Die Rolle der G7 als Brückenbauer und Vermittler für Frieden und Sicherheit stärken“. Dort wird erklärt:     

„Durch ihre gemeinsamen Werte können die demokratischen G7-Staaten bei internationalen Krisen klar Position beziehen. Fest eingebettet in die multilaterale regelbasierte Ordnung, insbesondere die VN, wollen wir auf dieser Basis durch gemeinsame Initiativen Lösungswege für Krisenlagen und globale Herausforderungen skizzieren und mit der internationalen Gemeinschaft an deren Umsetzung arbeiten. Eine enge Abstimmung mit Partnern weltweit und das Werben für unsere Positionen gehören hierbei zum Kern der Arbeit der G7.“

Mit dem Einmarsch russischer Truppen in die Ukraine im März 2022 wurde klar, dass die sicherheitspolitische Agenda beim diesjährigen G7-Prozess die dominante Rolle spielen würde. Allerdings wurde auch schnell offenbar, dass der politische Westen bei der Parteinahme für die Ukraine nicht auf die uneingeschränkte Unterstützung der gesamten Weltgemeinschaft zählen kann. Die UN-Resolution zur Verurteilung des russischen Einmarsches wurde in der UN-Generalversammlung nur mit zahlreichen Enthaltungen angenommen. Der UN-Sicherheitsrat kann gegen eines seiner fünf mit Vetorecht ausgestatteten ständigen Mitglieder – in diesem Fall Russland – keine harten Maßnahmen ergreifen, ist also im laufenden Konflikt auf die Rolle eines Dialogforums reduziert.

Die G7 fokussierten daher in Elmau auf die Koalitionsbildung außerhalb der regelbasierten Ordnung der UN. Bereits beim letztjährigen Gipfel war sichtbar, dass die G7 verstärkt auf westlichen Plurilateralismus statt auf universalen Multilateralismus setzen. Neben China ist nun auch noch Russland als geopolitischer Kontrahent aufgetaucht.

Ein offensichtliches Ziel des Elmau-Gipfels war damit auch, um strategische Partner für die westliche Koalition zu werben. Ab dem zweiten Tag nahmen die Staatschefs von Argentinien, Indien, Indonesien, Senegal, und Südafrika teil. Indonesien hat derzeit den G20-Vorsitz, Senegal jenen der Afrikanischen Union, die drei anderen gelten als swing states, die es für die westliche Koalition zu gewinnen gilt. Ironie der Sache: Noch in der Vorwoche hatten Indiens Premierminister Modi und Südafrikas Präsident Ramaphosa mit Vladimir Putin beim virtuellen BRICS-Gipfel unter Vorsitz Chinas zusammen gesessen. So schnell scheint die neue Dritte Welt sich nicht auf einen Block festlegen zu wollen.

Die Ergebnisse des G7-Gipfels   

Der G7 Gipfel hat wie üblich mit einem Kommuniqué der Staats- und Regierungchefs abgeschlossen. Daneben gab es diesmal separate Vereinbarungen zu Schwerpunktthemen wie den neuen Klimaklubs, globaler Ernährungssicherheit, resilienter Demokratien, der gerechten Transition zur Klimaneutralität, und natürlich der Unterstützung der Ukraine.   

Die Komplexität wird noch dadurch erhöht, dass bereits im Vorlauf des Gipfels elf Treffen der verschiedenen Fachminister*innen stattfanden, die jeweils mit ihren eigenen Erklärungen endeten. Fünf weiter werden noch vor Ende des Jahres unter deutscher Präsidentschaft folgen.

Ein Kritikpunkt am G7-Prozess ist, dass zunehmend eine Parallel-Governance stattfindet, die mittlerweile quasi alle Politikfelder umfasst, aber von den G7-Staaten in exklusiver Weise vorabgestimmt wird, um erst im zweiten Schritt den anderen 186 Ländern in der UN als fait accompli präsentiert zu werden.  Beim G7-Gipfel in Cornwall hatte die G7 zum Beispiel eine Vorabvereinbarung zu Unternehmsteuern, die anschließend dem Inclusive Framework der OECD zur Absegnung vorgelegt wurde. Steuergerechtigkeits-Aktivist*innen bezeichneten den Prozess und sein Ergebnis daher als illegitim, da die Länder des globalen Südens und ihre Bedürfnisse außen vor gelassen wurden.    

Finanzielle Zusagen primär für Infrastruktur

Wie in Vorjahren war auch dieser G7-Gipfel ein Moment, in dem große Zahlen publikumswirksam verkündet werden. Highlight gleich am ersten Tag des Gipfels war die Ankündigung, dass die G7-Staaten in den nächsten 5 Jahren kollektiv 600 Milliarden US-Dollar für Infrastrukturfinanzierung in Entwicklungsländern mobilisieren wollen. Zur so genannten „Partnerschaft für globale Infrastruktur und Investitionen“ soll die EU 300 Milliarden beitragen, 200 Milliarden kommen von den USA.     

Frische und zusätzliche Mittel scheinen dies nicht zu sein, wo sollten sie in Anbetracht schrumpfender Entwicklungshilfebudgets in Geberländern und ausgelasteter Entwicklungsbanken auch herkommen. Die 300 Milliarden Zusage der EU ist primär ein Recycling des Global Gateway Pakets. Bei der 200 Milliarden Zusage des US-Präsidenten steht wiederum in den Sternen, ob Congress und Senat auch mitziehen. Seine vollmundige Zusage vom Sommer letzten Jahres, einen beachtlichen Teil des US-Anteils an den neuen IWF-Sonderziehungsrechten umzuverteilen, erhielt bis heute nicht die nötige Unterstützung des Parlaments.

Die Verkündung einer neuen Globale Partnerschaft für Infrastrukturfinanzierung seitens der G7 ist klar durch den geostrategischen Wettbewerb mit China motiviert, eine Alternative zu Chinas Belt-and-Road-Initiative. Jenseits dessen gibt es keinen Bedarf für neue Governance-Strukturen in diesem Bereich. Der Sektor Infrastruktur ist bereits jetzt durch übermäßige Fragmentierung und Proliferation von Institutionen und Fonds gezeichnet, die Duplikationen und unnötige Transaktionskosten schaffen, und einen wirksamen Einsatz vom Mitteln im Sinne international vereinbarter aid effectiveness-Prinzipien unmöglich machen.

Ernährungssicherheit

Konkreter ist die numerisch deutlich moderatere G7-Zusage, 4,5 Milliarden US-Dollar zusätzlich für die globale Ernährungssicherheit zur Verfügung zu stellen. Allerdings ist das nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Erst kürzlich hatte UN-OCHA bekannt gegeben, dass die Finanzierungslücke für humanitäre Hilfe derzeit 37 Milliarden US-Dollar beträgt – die rasant gestiegenen Nahrungsmittelpreise wiegen schwer. Die Welthungerhilfe hatte im Vorfeld des Gipfels 13 Milliarden jährlich von den G7 für den Bereich gefordert.

Gerade der Bereich Hunger macht deutlich, dass die G7 ein Accountability-Problem hat und in G7-Kommuniqués präsentierte Zahlen mit Vorsicht zu genießen sind. Beim letzten Elmau-Gipfel, in 2015, hatten die G7 das Ziel verkündet, bis 2030 500 Millionen Menschen vom Hunger zu befreien. In Realität ist die Zahl der Menschen, die an Unterernährung leiden, seither um 150 Millionen gestiegen, kritisierte zum Beispiel ONE.

Auch bei der Umverteilung der IWF-Sonderziehungsrechte hat sich die G7 nicht mit Ruhm bekleckert. Das beim letzten Gipfel in Cronwall bestätigte 100 Milliarden-Ziel liegt in weiter Ferne. Die diesjährige Gipfel-Kommuniqué umschifft das Thema, indem es keine konkreten Zahlen für den Stand der Dinge mehr nennt, und nur noch von „signifikanten Fortschritten“ bei der Umverteilung spricht.  Selbst das ist mit Blick auf die offiziellen IWF-Daten übertrieben.

Weltwirtschaft

Wenig Relevanz beim Elmau-Gipfel hatte die Koordination weltwirtschaftlicher Fragen – der ursprüngliche Daseinszweck der G7, seit sie in den 1970er-Jahren als informelles Forum der damals größten Wirtschaftsnationen gegründet wurden. Dies ist umso erstaunlicher als die G7-Zentralbanken jüngst die Zinswende eingeleitet haben, und damit Verwerfungen sowohl in ihren eigenen Ländern als auch weltweit ausgelöst haben.

Nachdem kein billiges Geld mehr nachkommt geht aus Asset-Blasen derzeit die Luft raus. Aktienmärkte weltweit sind eingebrochen und Immobilienpreise könnten folgen, was auch Risiken für die Stabilität von Finanzinstitutionen weltweit mit sich bringt. Am Schlimmsten betrifft die Zinswende hoch verschuldete Länder im globalen Süden, die noch größere Anteile ihres Steueraufkommens für den Schuldendienst aufwenden müssen, oder ganz in die Zahlungsunfähigkeit geraten. Der IWF warnte jüngst vor einer neuen Welle von Schuldenkrise in Entwicklungsländern.

Die G7 – die einst ihre Gipfel nutzten um weitreichende Schuldenerlassinitiativen für hoch verschuldete arme Länder zu verkünden – haben in Elmau lediglich existierende und unwirksame Maßnahmen wie das „Common Framework“ der G20 bestätigt, kritisierten unter anderem die Schuldenerlass-Spezialist*innen von Erlassjahr.de in einer Kurzmeldung.

Auch im Steuerbereich gab es beim diesjährigen Gipfel nichts neues. Lediglich in einem Absatz wiederholen die G7 ihr „strong political commitment“ zur baldige Umsetzung des neuen „Two-Pillar-Abkommens“ der OECD zur Besteuerung der Digitalwirtschaft. In der Praxis wird die Umsetzung derzeit sowohl im US-Congress als auch im Europäischen Rat blockiert. Einige Entwicklungsländer sehen sich vom OECD-Abkommen ohnehin übervorteilt und weigern sich beizutreten. Von Seiten der Steuergerechtigkeits-Aktivist*innen wird die neue Passivität der G7 hier jedoch begrüßt. Die Regelsetzung solle zukünftig von der UN übernommen werden.  

Wirtschaft und Menschenrechte

Der Bereich Wirtschaft und Menschenrechte wurde von der deutschen Präsidentschaft prominent auf die Agenda gesetzt. Im Kommuniqué erklären die G7, ihre Bemühungen um nachhaltige Lieferketten und im Kampf gegen Kinder- und Zwangsarbeit zu intensivieren. Dies soll durch einen Mix an verbindlichen und freiwilligen Maßnahmen erfolgen. Das markiert einen klaren Richtungswechsel der G7-Länder, die bislang vor allem auf freiwillige Initiativen und Empfehlungen zur Einhaltung von Menschenrechten und Umweltstandards durch die Unternehmen gesetzt hatten. Auch wollen die G7 auf einen internationalen Konsens zu Wirtschaft und Menschenrechten hinzuarbeiten, um die Einhaltung internationaler Standards zu stärken.

Dem Richtungswechsel liegen insbesondere die Interessen Deutschlands und Frankreichs zugrunde, die mit dem Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz und dem Loi de vigilance bereits entsprechend rechtsverbindliche Regelungen auf nationaler Ebene haben. Außerdem hat die EU-Kommission im Februar den Entwurf für eine entsprechende EU-Richtlinie vorgelegt. Bereits im Mai hatten die G7-Arbeits- und Sozialminister*innen bei ihrem Treffen in Wolfsburg erklärt, dass sie sich konstruktiv in Gespräche auf UN- und ILO-Ebene einbringen wollen, um Ideen und Optionen für ein konsensbasiertes, rechtlich verbindliches Instrument auf internationaler Ebene auszuloten. Wenn diese Vorhaben nicht nur reine Worthülsen bleiben sollen, dann müssten sich die europäischen G7-Mitglieder konkret für ein EU-Verhandlungsmandat für die im UN-Menschenrechtsrat laufenden Verhandlungen über ein verbindliches Abkommen zu Wirtschaft und Menschenrechten einsetzen.

Umwelt und Klima

Auch die Umwelt- und Klimathemen wurden vom Ukrainekonflikt überschattet, hatten jedoch etwas mehr Gewicht beim Gipfel und Präzision im Kommuniqué. Ein G7-Beschluss von Elmau war, die net-zero Ziele bis 2050 bei See- und Lufttransport zu erreichen. Lange verhandelt worden waren auch konkrete Ziele für Elektro- und andere emissionsfreie Fahrzeuge Letztendlich konnte man sich aber nur auf die vage Erklärung einigen, deren Anteil bis 2030 signifikant zu erhöhen. Greenpeace kritisierte neben dieser Verwässerung auch das Fehlen von konkreten Beschlüssen zum Ausstieg aus Kohle und Gas.

Die möglicherweise relevanteste institutionelle Innovation von Elmau ist die Einrichtung eines Klimaclubs. Laut des zweiseitigen Kommuniqués zum Thema, soll der Klimaklub sich besonders auf den Industriesektor fokussieren. Dabei sollen ambitionierte und transparente Klimaschutzmaßnahmen vorangetrieben werden, und der Verlagerung von Kohlendioxidemissionen vorgebeugt werden. Darüber hinaus sollen Märkte für grüne Industrieprodukte gefördert werden. Komplementär zum Klimapolitik will die G7 die Joint Energy Transition Partnerships ausbauen, mit denen andere Länder bei der Transition weg von fossilen Rohstoffen unterstützt werden. Südafrika ist Pilotland.

Während das zweifellos wichtige Bereiche sind, stellt sich die Frage, wozu es eines separaten Klimaclubs braucht und wie dieser konkret aufgebaut wird und operieren soll. Offensichtlich gibt es keinen Mangel an existierenden Institutionen im Klimabereich, und besonders der UN-Klimaprozess mit seinen jährlichen Klimagipfeln bietet beachtlichen Raum, internationale Vereinbarungen zu treffen.

Aktionen und Kritik der Zivilgesellschaft

Die Zivilgesellschaft ist auch dieses Jahr mit diversen Strategien auf den G7-Prozess reagiert. Hier gab es einerseits Gruppen, die sich von der G7 mehr Ambition und Reformeifer gewünscht hätten, und konkrete Forderungen an die Regierungen gestellt haben. Diese waren in der so genannten C7 koordiniert, einer der zahlreichen Engagement Groups des G7-Prozesses. Sie haben bereits im Mai beim C7-Summit in Berlin ein detailliertes Positionspaper an Bundeskanzler Scholz und den deutschen G7-Verhandlungsführer (im G7-Jargon „Sherpa“ genannt) Jörg Kukies herangetragen. Auch beim C7 Summit wurde jedoch betont, dass die G7 keine Parallelstrukturen zur UN aufbauen sollten, sondern sich lieber konstruktiv und Seite an Seite mit Partnerländern aus dem globalen Süden in UN-Prozesse einbringen sollen.

Während des Gipfels selbst fanden mehrere Demonstrationen statt. Die größere davon, in München, wurde von einem breiten Bündnis getragen, darunter zahlreiche umwelt- und entwicklungspolitische NGOs. Ihr Motto hieß „Klimakrise – Artensterben – Ungleicheit. Gerecht geht anders“. Die zweite Demonstration, in Garmisch, fand unter dem Motto „Stop G7 Elmau“ statt, wurde von fundamentalkritischen Gruppen organisiert und sprach den G7 jegliche Legitimation ab. Beide blieben friedlich. Das Ausmaß der Mobilisation blieb dieses Jahr unter den Erwartungen der Organisator*innen.   

Die Reaktion von NGOs zu den Ergebnissen des Gipfels fiel überwiegend ernüchtert aus. Die NGO-Verbände VENRO und Forum Umwelt & Entwicklung begrüßten die Finanzzusagen im Ernährungs- und Infrastrukturbereich, kritisierten aber den Mangel an Fortschritt beim Welthandel und anderen Fragen der globalen Strukturpolitik. 

Oxfam International hatte selbst für die finanziellen Zusagen wenig Lob übrig. Die zugesagten Mittel für Ernährungssicherung würden nur einen Bruchteil der derzeitigen Finanzierungslücke füllen. Die G7 hätten in Elmau eine Chance verpasst, Schuldenerlasse voranzubringen, oder mit einer Übergewinnsteuer die exzessiven Gewinne der privaten Konzerne abzuschöpfen, die von der Ukrainekrise profitieren.  Alleine letzteres könne laut Oxfam Deutschland 430 Milliarden US-Dollar einbringen.

Von internationaler Seite wurde zumindest von Jubilee USA begrüßt, dass mit den 200 Milliarden Infrastrukturfinanzierung seitens der USA möglicherweise weniger Schulden seitens des globalen Südens gemacht werden müssen, zumindest wenn diese in Form von Zuschüssen oder zinsgünstigen Krediten kommen wird.

Die kirchlichen Hilfswerke Brot für die Welt und Misereor skandalisierten die Absicht der G7, entgegen der Vereinbarungen des letztjährigen UN-Klimagipfels in Glasgow neue Investitionen in die Gasförderung zuzulassen.  Dies sei ein historischer Rückschritt im Kampf gegen den Klimawandel.

Tatsächlich war der G7-Gipfel nicht der Meilenstein für nachhaltige Entwicklung, den sich viele in Deutschland erhofft hatten, als Anfang des Jahres das Eckpunktepapier seitens der Bundesregierung veröffentlicht wurde. Eine klare und stringente Ausrichtung an der Agenda 2030 ist im G7 Kommuniqué nicht zu sehen, tatsächlich wird sie in einem Absatz abgehandelt statt durchwegs als Richtlinie zu dienen. Gemainstreamed wurden stattdessen die geopolitischen Bedürfnisse.

Beachtlichster Schritt des diesjährigen Gipfels war sicherlich die Evolution der G7 weg von der wirtschaftspolitischen Koordination der sieben ehemals bedeutendsten Wirtschaftsnationen der Welt, hin zur geo- und sicherheitspolitischen Koordination der sieben bedeutendsten Militärnationen des politischen Westens.